投资波动促页岩气政策创新

2015年7月，康菲石油公司确认停止与中石油、中石化的页岩气合作合同，退出中国页岩气勘探开发业务。此前，美国阿纳达科石油、阿美拉达赫斯等企业也宣布退出，壳牌、雪佛龙也传出页岩气开发受阻的消息。一些外资的撤出反映出我国页岩气开发难以及国际油价下跌后页岩气优势竞争力下降等问题和现状，页岩气投资资本变化引起业内外关注。

资本变化或引发蝴蝶效应

低油价可能是压垮一些撤资企业的最后一根稻草。2014年以来，国际油价持续走低，对页岩气勘探开发项目的回报预期产生了重大影响。究其原因，地质条件复杂程度超出预期是一些企业退出页岩气开发的主要困难之一。

中国页岩气储层较深，地质构造较破碎复杂，不仅对开采造成一定困难，还会增加成本。此外，在一些地方，征地难、租地难、进场难、撤离难，堵路多、围困久等复杂的地方关系困扰着国内企业，同样也影响外资页岩气作业者的勘探作业工作。

政策约束也影响外企在华勘探页岩气。美国能源部前助理部长大卫·桑德罗表示，一些非常善于页岩气开采的美国企业在中国开发能源项目受到非常多的限制，可用的数据也十分有限，阻碍了中国页岩气的发展。       

我们应该及时关注资本变动对页岩气勘探开发的影响。首先将影响外汇流入和平衡状况。据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)《2015年世界投资报告》，2014年中国吸引外商直接投资（FDI）1290亿美元，首次成为世界最大的FDI流入国。如果外资退出页岩气浪潮不能很快得到控制，中国吸引外商直接投资很可能再次落后于美国，继而还会影响我国页岩气发展目标的实现并增加一定的风险。低油价使中石油、中石化和新兴油气企业投资能力普遍下降，将全部转由国内企业承担，进一步加重国内企业投资负担。

从严退出暂不罚款

笔者认为，页岩气勘探发开需严格执行油气矿权退出机制，严格执行矿产资源法、矿产资源法实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法，无论是三桶油、延长石油还是其他矿权人，凡未按照规定完成勘查工作量的油气勘查区块一律退出或核减勘查面积。从新兴油气企业增补部分矿产督察员，参与矿权督查工作。国土资源部要按照矿产督察员工作暂行办法，加强矿权人呈报资料的审核、核实，彻底解决“占而不探”、“围而不探”、“无缝登记”现象。

此外，还可以通过油气矿权变更或增列页岩气调整的竞争方式获取页岩气勘查。2012年10月26日，为加快搞活页岩气勘探开发，《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》规定“石油、天然气(含煤层气，下同)矿业权人可在其矿业权范围内勘查、开采页岩气，但须依法办理矿业权变更手续或增列勘查、开采矿种”。这一政策造成了页岩气勘查区块主要被传统油气企业通过变更或增列方式拿走，新兴油气企业只能通过招标等竞争方式高成本地获得少量低品位区块。这不仅严重影响了页岩气勘探开发进展，造成了新的不公平，也严重限制了页岩气矿权深化改革的空间。按照十八届三中全会全面深化改革的精神，既然页岩气是新矿种，就必然出现矿权重叠；既然允许传统油气企业通过增列页岩气的自我矿权重叠，就应该允许新兴油气企业通过竞争方式获得这些区域的页岩气矿权。若简单地以避免矿权重叠为由而关上新兴油气企业获得这些区域页岩气矿权的大门，在很大程度上就失去了设立页岩气新矿种的意义。

对于第一、二轮获得页岩气勘探权的的企业，应对其招标区块执行从严退出机制，但暂不罚款。2011年6月、2012年9月，国土资源部先后组织了两轮页岩气勘查区块招标，引起国内外企业的极大兴趣。经过2至3年勘查，矿权人发现这些页岩气区块的普查深度不够、地质资料欠缺，很多基础地质、地质普查、地质调查的任务尚未完成或尚未完善，页岩气勘查、勘探难度远远超出了投标时的预计。
造成这一局面，不能简单化地处罚矿权人未完成合同约定投资，很大程度上，正是复杂的地质条件、过低的地质调查和认识程度，严重制约了矿权人的勘探投入节奏、投入规模和投入强度。鉴于一些外资企业已经因为地质复杂而出现退出页岩气，建议对这两轮招标中形成的矿权人，严格执行退出机制，但是应考虑暂缓执行罚款。

四川盆地是我国页岩气较为富集的区域，建议参照新疆油气勘查区块招标的做法，将四川盆地页岩气勘查区块纳入公开招标，将有利区划分成若干区块，使中石油中石化等传统油气企业与新兴油气企业一起通过竞争方式取得页岩气勘查权。

补贴年限更具稳定性    

2012年11月1日，财政部国家能源局印发《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，规定“十二五”期间所产页岩气按照0.4元/立方米进行补贴。2015年4月17日，《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》将补贴标准调整为“2016-2018年的补贴标准为0.3元/立方米；2019-2020年补贴标准为0.2元/立方米。”新兴油企还未享受到补贴，政策已变。为体现政策稳定性，方便企业对页岩气投资作出评价、决策，并使所有页岩气矿权人都有享受补贴政策的机会，建议参照美国、印度相关做法，将补贴办法调整为从页岩气开发项目投产之日起20年内享受财政补贴，这样更具稳定性。例如，前两个五年补贴标准为0.40元/立方米，第三个五年补贴标准为0.3元/立方米；第四个五年补贴标准为0.2元/立方米。

此外，页岩气地质条件复杂将不可避免地加大页岩气成本，除财政补贴政策外，建议参照煤层气（煤矿瓦斯）的政策，对页岩气实现增值税减免。在操作上按照“先征后退”办理。

从新兴油气企业中增补储量评审专家也是政策创新有一方法。国家储委油气储量评审专家主要来自中石油中石化和中海油等传统油气企业。2014年国土资源部增补评审专家时，继续面向传统油气企业。建议国土资源部能够面向新兴油气企业，组织一次油气储量评审专家增补工作，同时，支持新兴油气企业向页岩气标准委员会、煤层气标准委员会和石油天然气标准委员会推荐专家。

页岩气价格大幅度降低短短一年，美国页岩气产业已经找到了进一步降低成本的发展模式，从而实现了页岩气产量持续增长。开放页岩气服务市场，有利于引进国际先进技术、国内适用技术，并有利于进一步降低页岩气成本和盈利能力。近年来，中石油中石化和中海油的页岩气物探、钻井、测井、压裂、排采、处理、输送和销售业务有所开放，但是与十八届三中全会全面深化改革的要求相比，进一步开放的任务仍然十分艰巨。建议引导传统油气企业向新兴油气企业学习，全面开放油气服务业务，进一步减少、压缩内部招标，应招标、能招标的项目或服务，一律实行公开招标。通过全面开放页岩气服务市场，鼓励外资服务公司、非公有制服务公司通过竞争进入页岩气领域，并推动页岩气勘探开发成本不断降低。

（作者系中国民主建国会会员）