油气体制改革新思路：以页岩气为突破口

油气体制改革是一个复杂的系统性工程，分步实施中选点试验是一个好办法，而川渝页岩气勘探开发示范区为油气体制改革试验，提供了机遇。

油气体制改革是改革大局中的一部分，是对“能源革命”全局有重大影响的系统工程，也一定是复杂艰难且征途曲折的。为此，既需要有高屋建瓴的顶层设计，也要有逐步完善的实施细则。在分步实施中首先选“点”进行试验是一个好的做法。为了进行油气改革，国务院发展研究中心、国家发改委能源局、一些基金会和“智库” 联合或分别进行了专题性的课题研究(笔者参加了其中一些工作)。许多研究工作提出了带有共性的认识：首先在一个项目、一个地区进行试验，取得经验。而川渝 “页岩气勘探开发示范区”页岩气及相关的页岩油初步探索的成功恰恰提供了这样的机遇。

页岩气和页岩油在赋存空间和层位上是密不可分的，在生产上也多是并行的，虽然多是首先进行容易得手的页岩气的开发，但在中国人的语言习惯上总是将油放在前面而称为页岩油气。鉴于已将页岩气列为独立矿种，只提页岩气在论证行文上较为方便，故本文中统称页岩气来涵盖这类非常规油气。

页岩气发展快、潜力大，因而在中国非常规油气中具有代表性，而非常规和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本是一致的，故以此为整个油气体制改革的突破口是合适的。试验区必须落实在地区上，页岩油气在川、渝两地最发育，两地地方政府有很高的积极性，所以多建议将试验区设在这里。此外，这里也有致密(砂岩)油气、常规油气，乃至有其他资源(如钾盐等)共/伴生，也有发达的油气中、下游。因而在此进行深化改革的试点就可取得影响全产业链、全国的经验。显然，它不仅是“页岩气勘探开发示范区”，更重要的是可成为油气体制改革的综合性试验区。强调综合性就要求由仅限于上游的“点式改革”向全产业的“链式改革”发展，要求所有的改革都要以此为突破口创造经验而为全国油气体制改革所用。综合试验区的工作是全面的，但笔者认为应强调以下方面。

推动资源合理开发利用

川、渝两地共处于油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上不但有海相、亦有陆相和海陆交互相，在产层的地质时代上既有晚元古代、也有古生代(美国页岩油气主要在此层系)、还有中生代。在这样复杂的多种油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发中国的非常规油气可起到典型引路的作用。

从资源赋存特点出发笔者一再强调：页岩气与页岩油常伴生于同一油气藏、甚至同一口井中。页岩油气、致密(砂岩)油气、煤层气等非常规油气也可在同一区块内共生。常规与非常规的界限可以是过渡的，因而两者是可以共生于一个地区、一个区块，甚至同一层位的不同埋深处。从矿种上把它们的勘探开发完全分割恰是计划经济条块分割的结果。更进一步说，油气与其他沉积矿产也有类似关系，尤以盐类、煤炭(包括煤矸石、石煤)、铝土矿和地浸砂岩型铀矿最为明显。资源的综合勘探、综合开发、综合利用是合乎资源赋存客观规律的，也有利于提高经济效率，这对于资源相对匮乏的我国特别重要。我国也陆续出台了不少法规鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但这个问题一直没能真正落实。应该从综合试验区入手大力倡导不同类型的油气资源，直至不同种类的地下资源的综合勘探开发利用。

探索新的油气管理监督体系

体制改革是综合试验区的重点，这是个涉及全局的系统工程。

深化改革首先要理顺本领域内政府与市场的关系，实现“政府归位、市场松绑”，简政放权、转变政府职能。要在综合试验区的实践中逐步明确政府在油气产业引导和管理监督上的“三张清单”。“权力清单”上明确政府要管什么，“法无授权不可为”。“负面清单”上明确油气公司的准入条件，“法无明文禁止即可为”，除清单所列之外各类油气公司(包括民营、甚至外资企业)都应公平准入，打破行政性垄断也就水到渠成了。“责任清单”把政府各行为主体的职责明确、细化，“法定责任必须为”。有了这“三张清单”就为充分发挥市场在石油工业各环节、各类企业中资源配置的作用创造了条件。

目前油气作为特殊矿种为国家“一级管理”，在实践中已暴露出许多问题。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求中央部门(如国土资源部)管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十上百家公司的运作是不现实的。可以借鉴美国的经验，试行中央和地方的多级管理。可以试行矿权是一级登记、监管上分级实施。当然这就要涉及责、权、利的划分，涉及到税收。怎样既统一管理又调动各方面的积极因素，既实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护，关键要提高效率、防止繁杂的环节和互相推委，这些都需要通过实践逐步找到解决办法。

目前各界十分关心的环境保护的监管问题。将专业性相当强的油气环保与油气监管分割进行、各设部门显然是不利的，可否统一或仅分成几大块进行操作，值得探索和试验。目前将食品与药品合并监管、某些县甚至将商业市场监管统一进行的做法也可以考虑，在加强政府监管上青岛市推行的“综合执法”网格化运作经验有值得借鉴之处。此外，也要给非政府机构(NGO)对环境的监管留下一定空间充分发挥其作用。

进一步完善相关法规

前面已多次提到，现有法规存在尚不够完善、可操作性不强等问题，需要在综合试验区的实践中修改和补充。

为此，要清理研究已有的法律法规，有的要新立，有的要补充修改。这是一个庞大的系统工程，很难在短期内一次完成。从马上就要进行的具体工作出发，首先涉及各项工作制度、章程等。对此可先采用过去由各国家石油公司执行的一大批国标、行标和内部规章而后再根据新形势的要求，新经验的吸收而予以肯定、修订和重新制订。所以，帮助有关方面完善相应的法规体系也是综合试验区必须承担的工作。