美国审计署为何40年跟踪页岩气开发

近日，审计署网站刊发文章，梳理了美国审计署40年来对页岩油气开发进行跟踪审计的情况，并分析了页岩油气从探索、开发到规模化发展，不同时期的高风险环节和重点领域。近年来，中国页岩油气开发热度不断走高，并先后列入“十二五”、“十三五”规划。《中国经济周刊》获审计署授权对上述文章进行摘编，以期对中国页岩油气开发的监管与风险预警提供参考。

页岩油气被列为21世纪最重要的替代能源。美国是世界上最早发现、研究、勘探和开发页岩油气的国家。20世纪70年代，美国开始由政府主导推进页岩油气开发，为其技术创新、规模化和商业化提供了巨额资金及大量政策支持。美国审计署也从那时起开始对页岩油气开发进行跟踪审计。

按照美国页岩油气产业发展情况可以划分为三个阶段：20世纪70年代到20世纪末的“探索开发阶段”、2000年至2012年的“井喷式发展阶段”、2013年至2015年的“冲击和波动阶段”。随着历届政府的宏观政策变化和产业自身发展情况，美国审计署也不断调整审计内容和审计重点，迄今已出具324篇相关审计报告，在推动政策落实、揭示风险、揭露问题等方面发挥了重要作用。

探索开发阶段：

审计重点关注政策执行

自20世纪70年代到20世纪末长达30年的探索期里，美国政府给予了页岩油气行业全方位的政策支持。有专家认为，这一阶段美国非常规资源领域天然气开发利润的30%左右来自政策优惠。这一阶段，美国审计署审计内容和重点主要集中在4个方面：

一是深入调查了解美国能源现状特别是进口能源依赖问题，评估其对经济的影响和相关风险，为政府提供决策支持。

二是重点关注页岩油气开发中存在的法律和政策障碍，比如及时揭示了联邦矿产土地租赁法案关于采矿权出租相关规定的障碍，指出了能源企业重复选址造成浪费急需政府政策调控等问题。

三是开展对重大项目和资金的审计，监督重大政策落实情况和项目进展情况，主要监督矿产资源使用费的征收和管理情况、政府投资资金拨付情况、能源安全法案提出的生产目标落实情况等。

四是关注政府宏观政策执行过程中的其他问题。其中最重要的成果是提出了能源监管机构过多、决策过程复杂、效率低下等问题。

从后来美国政府发布的各项政策和法案来看，审计反映的问题基本都得到了回应。如针对开采成本过高等问题，美国政府提出了一揽子优惠政策，延续和扩展了非常规能源的补贴政策和补贴范围。针对技术障碍等问题，这一阶段美国政府在页岩油气开发技术领域投资超过1亿美元，还专门设立了非常规油气资源研究基金，鼓励相关研发工作。针对行政效率低下等问题，1977年美国成立了统一管理国家能源事务的联邦政府机构——能源部。

井喷式发展阶段：

审计重点关注查问题、揭风险

2000年至2012年，美国“页岩油气革命”主要指这一时期。据美国能源信息署（EIA）数据显示，2000年以来，页岩油气年均增长率47.7%，2012年页岩气产量占到美国天然气总产量的39%强。页岩油气革命降低了美国对进口能源的依存度，极大改善了能源安全状况；创造大量就业机会，促进美国经济复苏；通过向全球输出高端页岩油气生产技术、设备及相关标准规范，美国在页岩油气开发国际合作中收获高端红利。

这一阶段，美国审计署重点集中在查出问题和揭示风险上，并于2011年将联邦石油和天然气管理领域列入每两年发布一次的高风险领域清单。这一阶段审计主要关注三类风险：

一是环境风险。页岩气的开采需要消耗大量的淡水资源，可能威胁到区域的水资源可持续利用；页岩气开采过程中产生噪声、废水、废气及其开采事故灾害等引起的环境污染；水力压裂技术使用的压裂液中的化学添加剂可能造成环境污染以及威胁公众健康等。

二是监管风险。美国负责监管油气开发的主要是美国环境署、能源部、内政部和农业部的林务署。此外，美国各州有专门机构负责油气开发活动的许可及监管。由于页岩油气产业的巨额利润和迅猛发展，监管上很容易出现疏漏。美国审计署这一阶段重点审计监管部门之间可能出现漏管或者重复监管的情况、监管部门识别和评估风险的能力等。值得关注的是，2010年墨西哥湾深水钻井平台爆炸引发美国历史上最大的海上漏油事件后，美国审计署紧急对海上石油和天然气活动的管理部门内政部开展了一系列审计工作。之后，美国内政部发起了一系列改革以改善其监督力度，并正式成立两个新局——安全和环境执法局、海洋能源管理局。

三是资金风险。由于页岩油气开发利润丰厚，多元投资主体竞相进入，审计除了关注政府投资、财政收入之外，也对于其他资金风险给予一定关注。出于国家安全的考虑，美国审计署建议加强对得到授权的境外资本在特定领域投资时的跨部门评审。

冲击和波动阶段：

审计关注行业未来发展方向

2013年至2015年短短两年多时间，美国页岩油气行业经历了巨大的波动。2013年，美国首次超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国，预计最快5年内成为世界第一大石油生产国。同时，美国批准了多个天然气出口项目，打破了长达50年的出口禁令。

然而随着国际油价一路下跌，至2014年下半年跌破每桶50美元大关，甚至低于页岩油气的开采成本，致使页岩油气开采行业遭受有史以来最严重的冲击。2015年1月，位于德克萨斯州的WBHEnergy公司成为美国本土第一家破产的页岩油气开采公司。必和必拓宣布将逐步关闭40%的美国页岩油井。标准普尔研究显示，在美国100家中小型页岩油气企业中，有3/4由于高负债面临破产倒闭的风险。

然而几个月之后，2015年3月中旬，国际油价强力反弹，累计反弹幅度近30%，页岩气需求再次激增。这一阶段的波动，给一直处于狂热状态的页岩油气产业带来巨大的考验。

这一阶段，美国审计署重新梳理审视美国石油政策，关注页岩油气产业的发展方向，同时关注政府各相关部门如何提升管理和监督绩效，增强风险管理能力。从整改情况看，土地管理局和被审计的14个州均加强了对油气资源开发的监管，能源部也对评估和防范贷款风险的有关规章制度进行了更新和补充。